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Confiance et soutenabilité de la dette dans le cadre européen


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La dette publique : cumul des emprunts contractés par l’Etat, la Sécurité sociale (pour financer leurs déficits), les collectivités territoriales (pour réaliser leurs dépenses d’investissements) et leurs établissements publics. Il existe plusieurs façons de mesurer la dette publique. La dette publique au sens des comptes nationaux et du traité de Maastricht est brute, c’est-à-dire sans déduction des actifs. La dette publique peut également être mesurée « nette » de ces actifs en soustrayant certains actifs de la dette brute. 


La dette publique au regard du cadre économique européen

Cadre européen des finances publiques et de l’encadrement de la dette Sarah

La discipline budgétaire européenne


L’Union européenne impose à ses États membres un encadrement de la dette publique contraignant dont les contours ont été successivement précisés par le Traité de Maastricht, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), les dispositions des six et two pack et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en matière budgétaire (TSCG).

Le Traité de Maastricht a imposé aux Etats membres une discipline budgétaire en instituant à l’article 104 C du Traité des communautés européennes que « les Etats membres doivent éviter les déficits excessifs ». Le protocole n°12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé au Traité de Maastricht, a complété cet article 104 C du TCE en précisant les critères de convergence :  le déficit public effectif ne doit pas excéder 3% du PIB et l’endettement public ne doit pas dépasser 60% du PIB. [1] Cette démarche nouvelle s’inscrivait dans le cadre de la construction de l’Union économique et monétaire dont l’objectif était la mise en place d’une monnaie commune grâce à l’instauration de critères de convergence.


Pour assoir dans la durée ces critères de convergence, la résolution du Conseil européen du 17 juin 1997 relative au pacte de stabilité et de croissance, le volet préventif et le volet répressif du pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 visaient à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance ne faisait mention de la dette publique qu’à titre informatif, l’endettement public excessif était délégué au second plan. En effet, à l’époque, la Belgique et l’Italie avaient des ratios d’endettement supérieurs à 100% du PIB cependant ces ratios d’endettement ont été placés au second plan.

Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance ne faisait quant à lui aucune mention de la dette publique, aucune sanction ne pouvait alors être mise en œuvre à la suite d’un ratio d’endettement public excessif. Mais une sanction pouvait être engagée en cas de déficit public excessif.


Ainsi, jusqu’en 2011, la discipline budgétaire portait une attention particulière à la situation de déficit excessif rencontrée par les Etats membres mais n’engageait aucune mesure lorsque ces derniers atteignaient des niveaux d’endettement excessifs.

Avec la crise financière de 2008, les Etats membres se sont endettés pour tenter d’enrayer la crise financière puis la crise économique. Il en a résulté un accroissement déraisonnable des déficits publics et, in fine, de la dette publique de certains Etats, au point devenir parfois difficilement soutenable.[2] Le volet préventif et répressif ont donc été réformés notamment par le Six pack. Les deux critères du déficit public et de l’endettement public étaient désormais pris en considération dans le déclenchement des sanctions susceptibles d’être infligées aux Etats. Depuis, alors même que le déficit public serait maîtrisé, il est désormais possible d’engager cette procédure de sanction dès lors que le montant de la dette publique dépasse 60% du PIB.

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en matière budgétaire a renforcé la discipline budgétaire au sein de l’Union économique et monétaire en complément du pacte de stabilité et de croissance. S’agissant du volet préventif, le TSCG prévoit dans son article 3 paragraphe 2 que les Etats respectent une trajectoire de solde structurel reposant sur des dispositions « contraignantes » de droit interne propres à respecter leurs engagements financiers. La trajectoire de solde structurel doit permettre d’atteindre l’objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini par le pacte de stabilité et de croissance. Pour les Etats dont la dette est supérieure à 60 points du PIB, ce solde structurel maximal est fixé à 0.5 point de PIB.

 

2.  Les limites de la discipline budgétaire européenne


Donc on peut noter une pluralité, voire une confusion des dispositifs d’encadrement de la dette publique dont la mise en œuvre est parfois complexe en raison de multiples difficultés.


Premièrement, une incertitude persiste quant à la pertinence des niveaux de déficit et d’endettement publics imposés aux Etats membres.


Deuxièmement, les sanctions prévues en cas de dépassement des seuils sont des sanctions financières or il semble délicat de sanctionner financièrement un Etat qui se trouve déjà en difficulté financière. D’autres sanctions auraient pu être envisagées, comme la suppression du droit de vote de l’Etat concerné au sein de certaines des institutions européennes ou plus généralement son pouvoir de décision au sein de ces instances.


Troisièmement, le Conseil des ministres sur proposition de la Commission européenne a tenté de limiter les conséquences de la crise sanitaire en actionnant la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance le 23 mars 2020 jusqu’à fin 2022 probablement. Cette activation a permis aux Etats membres de prendre des mesures pour faire face de manière adéquate à la crise, tout en dérogeant notamment à l’obligation de maîtriser sa dette publique à hauteur de 60% du PIB. Forte de ces autorisations, la France a lancé son plan de relance « France relance » de 100 milliard d’euros d’investissement principalement injecté dans l’écologie et la transition écologique.


Le Haut conseil des finances publiques : les prévisions et son avis


Le TSCG est un traité international, ratifié par la France le 22 octobre 2012, qui pose une règle d’or qui impose que les EM présentent une situation budgétaire de leurs administrations publiques en équilibre ou en excédent, soit l’absence de déficit budgétaire annuel . Il souhaite une meilleure prise en compte de la situation économique réelle des Etats.


Au terme de l’article 3§1 TSCG , un déficit est autorisé.s. Le solde entre les recettes et dépenses de chaque pays doit correspondre à son Objectif à moyen terme. Cet OMT doit être inférieur à 0.5% du PIB. Le TSCG affine la notion du déficit. Le TSCG parle de déficit structurel, il prend en compte la situation économique réelle d’un pays pour mesurer le déficit d’un État. Le TSCG prévoit qu’un Etat puisse s’écarter temporairement de son OMT en raison des circonstances exceptionnelles, notamment en cas de grande récession économique. 


Triple exigence d’équilibre dans le TSCG :  -Déficit nominal inférieur à 3% du PIB (1992) -Déficit structurel ne dépassant pas à moyen terme 0,5% du PIB. -Une dette publique ne dépassant pas les 60% du PIB. (l'excédent de dette doit diminuer de 5% de dette sur une période de 3 ans.) 

Pour vérifier au niveau national, le respect des règles budgétaires européennes de solde public exprimées en solde structurel., et de cette triple exigence le TSCG impose aux états d’instituer une institution budgétaire indépendante,


La France crée le Haut conseil des finances publiques pour remplir cette mission par la « Loi Organique relative à la Programmation et à la Gouvernance des Finances Publiques » du 17 décembre 2012 (articles 11 à 22). Cette loi organique a plus globalement été le cadre pour transposer le TSCG. Elle comporte 3 chapitres principaux :


  •  Chapitre I : Dispositions relatives à la programmation des finances publiques (Articles 1 à 9) 

  • Chapitre III : Dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques (Articles 11 à 22) 

  • Chapitre IV : Dispositions relatives au mécanisme de correction (Article 23)


Le HCFP est indépendant, collégial et transparent.

Le collège des membres, présidé par le Premier président de la Cour des comptes, est composé de

- 4 membres de la Cour des Comptes choisi par son président (pendant 30 mois)

- 4 membres choisi par les Président de l’AN, Sénat, Commission des finances de l’AN et du Sénat (pdt 30 mois)

- 1 membre choisi par le président de la Conseil économique social et environnemental

- Le directeur général de l’INSEE (membre de droit)


Les membres sont nommés 5 ans de manière non-renouvelable SAUF les 4 quatre magistrats de la C.Comptes sont renouvelables une fois.

Le HCFP est saisi de l’ensemble des textes relatifs aux finances publiques. Le président du HCFP est auditionné par les commissions des finances des assemblées préalablement au débat parlementaire.


Missions du HCFP

Le HCFP est saisi de TOUS les projets de loi financier (LPFP, PLF, LFI, PLFR, PLR)

Le HCFP a 3 missions :


  1. Le HCFP est chargé de rendre un avis sur les hypothèses macroéconomiques – notamment les prévisions de croissance – utilisées par le Gouvernement pour préparer les différentes lois de finance, avant leur présentation au Parlement. Il tient compte des prévisions d’autres organismes. Si le Gouvernement est conduit à modifier ses prévisions au cours des débats parlementaires, il en informe le HCFP qui doit également rendre un avis.




  1. Vérifier la cohérence de la trajectoire des LPFP avec les engagements européens et avec les lois de règlements


Le HCFP veille à la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques (État, collectivités territoriales, sécurité sociale) avec les engagements européens de la France.


Lorsque le Gouvernement prépare une programmation pluriannuelle des finances publiques, le HCFP rend a priori, au mois de septembre, un avis sur la cohérence entre les objectifs fixés par le projet de loi de programmation, et l’engagement de la France d’assurer l’équilibre structurel de ses finances publiques à moyen terme.

Conformément au TSCG, la trajectoire de la loi de programmation est définie en termes de solde structurel, après correction des effets des fluctuations de la conjoncture économique sur les déficits publics et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires.


Chaque année, en septembre, le Haut Conseil se prononce ensuite sur la cohérence des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale avec la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation.



  1. Lancer l’alerte en cas d’écart important: Mise en œuvre du mécanisme de correction par le HCFP(Article 23)    Le mécanisme est déclenché par le HCFP s’il constate un écart important entre les résultats de l’exécution budgétaire de l’année précédente et les orientations pluriannuelles de solde structurel défini dans la LPFP. Le mécanisme ne se déclenche qu’au stade de la loi de règlement 


L’art.23 vient donc le faire en disposant que « l’écart est considéré comme important, lorsqu’il représente au moins 0,5% du PIB sur une année ou au moins 0,25% du PIB par an, deux années consécutives.     


  • Le gouvernement doit se justifier de l’écart devant le Parlement  

  • Le gouvernement doit tenir compte de l’écart important au moment de l’élaboration du futur PLF 

  • Le gouvernement peut demander que l’on considère qu’il a subit des « circonstances exceptionnelles »==cas dans le PLF 2022 


MAIS ceci est purement procédural car le mécanisme de correction ne contraint pas. Cela explique qu’en 2014, le gouvernement plutôt que de corriger l’écart a rompu avec la LPFP antérieur a plutôt adopté une nouvelle LPFP pour s’adapter. Il va se passer probablement la même chose pour la loi de règlement de 2020

Le contenu de ces avis sont parfois critiques vis a vis du gouvernement



Problème de la LOGPFP : Le CC a rendu son arret DC, 13 décembre 2012. Il dit que les LPFP n’ont que valeur informative. Les avis du HCFP, doivent être pris en compte mais ils ne lient pas


La soutenabilité, un concept intrinsèquement lié à la confiance


Etat des lieux chiffré, soutenabilité et concept de confiance 


En période de crise, le budget des Etats est beaucoup plus déséquilibré. Les mesures visant à limiter les conséquences sanitaires, économiques et sociales de la pandémie ont été particulièrement coûteuses.

Xavier Ragot, Président de l'observatoire français des conjonctures économiques évoquait que : Aujourd’hui, le FMI, l’OCDE et les banques centrales ne voient plus seulement la dette publique comme un fardeau qui pèse sur la croissance. Ils la regardent plutôt comme un outil de croissance”


Chaque crise économique s’accompagne souvent d’une perte de ressources fiscales et de  nouvelles dépenses. Cette détérioration des soldes pose la question de la soutenabilité. L’Etat doit rester solvable, il doit disposer de marges de manœuvres suffisantes pour honorer ses engagements.

La soutenabilité est un concept fortement lié à la confiance.


Etat des lieux chiffré






Vous pouvez donc voir que la Grèce est le pays qui dispose d’un ratio de dette 

publique le plus élevé, suivi par l'Italie, le Portugal, l'Espagne et la France. L'Estonie serait le pays qui du point de vue de ce ratio s’en sort le mieux.


La France est légèrement au-dessus de l’Union européenne


1.2. Variation de ratio dette publique / PIB :  entre le T2 de 2021 et le T2 de 2020


Globalement, entre le T2 2020 et le T2 de 2021 les dettes de 24 Etats ont augmenté.


Par exemple : La grèce (+15,9%), l’espagne (+12,5%) ,Malte (+10,8 pp) et au Portugal (+9,1 pp)

 

On relève que 3 États ont pu réduire leur dette.


  •  Irlande (-3,1 pp), 

  •  Danemark (-1,5 pp) 

  •  aux Pays-Bas (-0,8 pp)









1.3. Concernant la charge de la dette : 


Pour 2022, la charge de la dette pourrait atteindre selon le PLF 2022 38,4 MA, donc 1,6 Ma en plus que la LFi de 2021.

La charge totale de la dette =   somme de deux programmes du budget général :

  • le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État » (37,5 Md€) de la mission « Engagements financiers de l’État » 

  • Le programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État » (0,8 Md€) de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »

Comparaison avec des missions dans le PLF 2022 : Un des plus gros poste de dépense derrière  :

  • Mission « Enseignement scolaire » : 56,5 Md€

  • Mission « Défense » : 40,9 Md€

  • Mission « Recherche et enseignement supérieur » : 29,0 Md€






  1. Soutenabilité et confiance


La soutenabilité, c’est la capacité d’un Etat à rester solvable, c'est-à-dire de conserver des marges de manœuvre budgétaires suffisantes pour honorer ses engagements. Le concept de solvabilité s'apprécie nécessairement par rapport aux autres. On est solvable du point de vue de ceux qui nous donnent leur confiance.  C’est la même idée que pour la notion d’engagement. On s’engage envers les autres. 


L’incapacité d’assumer les charges financières découle de plusieurs causes : 

  • Mauvaise gestion 

  • Augmentation des taux d'intérêt

  • Difficultés d’accès au marché et aux investisseurs. 

  • Un levier fiscal qui n’est plus utilisable.


L’insoutenabilité comme conséquence postule donc une part imputable à la gestion de l’Etat mais aussi la perte de confiance et la difficulté d’accéder au financement.


La dette publique est élevée dans beaucoup de pays mais les taux d'intérêts sont très bas. En l’état actuel, la France comme les autres Etats membres empruntent à taux inférieurs à zéro.  Christine Lagarde jugeait récemment “très improbable” une hausse des taux directeurs en 2022.



Moins que la certitude mais plus que simple espoir, la confiance permet en partie de limiter les taux d’interêt auquel l’Etat emprunte.  C’est d’ailleurs sur ce point que Madame Verdier insistait : Il est important de donner confiance aux entités qui achètent notre dette sur les marchés. Pour cela, nous devons être transparents sur notre situation financière.”


Pour être transparent et inspirer confiance, il importe donc au plus haut point de disposer comptes réguliers, sincères donnant une image fidèle du résultat de la gestion. Tous les dispositifs évoqués s’intègrent dans cette logique :  Cadre européen des FiP,  Haut conseil des finances publiques, programmation des finances publiques. Certification des comptes publiques etc



Transparance, confiance, sincérité,  au fond, comme l’évoquait le Président de la République  dans son discours du 22 janvier 2018 à la Cour des comptes “notre véritable enjeu en matière de finances publiques, c’est de contenir, puis de réduire, notre endettement. Non pas parce qu’il s’agirait d’une finalité en soi, mais parce que c’est à la fois un devoir sur le plan de la justice intergénérationnelle, et la condition même de notre souveraineté.”


B. Composition de la dette française



  1. Généralités

Dette = ensemble des emprunts contractés par les administrations publiques (Etat, CT, organismes de sécurité sociale). Pour se financer, les collectivités publiques émettent des titres sur les marchés financiers que des investisseurs achètent.

Présentation de la dette négociable et non-négociable : Il existe une dette négociable, c'est-à-dire contractée sous forme d'instruments échangeables sur les marchés financiers (obligations et bons du Trésor) et une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics, etc.) sur le compte du Trésor et qui constitue, elle aussi, un moyen de financement de l'État.


Juste pour vous donner un ordre de grandeur, au 30 septembre 2021 : Dette négociable : 2 147 504 936 308 euros


Agence France Trésor est chargée de la gestion de la dette et la trésorerie de l’Etat, elle met aux enchères les obligations qu’elle émet, ce qu’on appelle les adjudications.

L’Etat émet trois types de produits : les deux premiers sont à court-terme.

-        Les bons du trésor à intérêt naturel, d’une durée de deux à cinq ans

-        Les bons du trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF) émis pour des périodes de quatre à sept semaines

-        Les obligations assimilables au trésor (OAT) qui sont les titres de moyen et long terme et sont les titres les plus échangés. Les échéances vont de 7 à 50 ans et en moyenne, la durée de vie des encours est de 7 ans et 38 jours (en juillet 2015, voir en 2021).


Le tableau suivant vous permet de voir la répartition de la dette en fonction de ces trois instruments  : 





Puisque la France émet des titres, il est intéressant de se poser la question suivante : 


  1. Qui détient la dette ?


En premier lieu, il faut dire que la situation française ne diffère pas fondamentalement de celle des autres pays européens. (En 2016, presque la moitié de la dette publique allemande était détenue par des non-résidents, une proportion similaire à celle de l’Espagne. A Malte, seulement 10 % de la dette publique était (en 2016) détenue par des non-résidents, contre 80 % à Chypre (la proportion la plus élevée en Europe).)

A la lecture du graphique, on constate que la dette est majoritairement détenue par des non-résidents. Cette qualification est floue : pour vous donner un exemple que j’avais lu pendant mes recherches : un investisseur français qui a investi dans un fonds allemand sera comptabilisé comme un investisseur allemand.





Source : Stat info de la Banque de France, Emission et détention des titres français au 30 juin 2021 : la dette à long-terme française reste majoritairement détenue par des non-résidents, 8 octobre 2021.



  1. L’importance de la composition de la dette publique 


Les marges de manœuvre de l’Etat dépendent en partie du type de créanciers détenant sa dette : les non-résidents sont des investisseurs moins captifs que les résidents, ils échappent aux contraintes que peuvent faire peser les Etats sur eux. En effet, Les Etats disposent d’un pouvoir de coercition sur les créanciers domestique (par la fiscalité et la régulation financière) qui ne s’applique pas aux non-résidents.

Le fait que la dette nationale soit détenue par des acteurs étrangers est un atout autant qu'une faiblesse. Un atout, car c'est une preuve de l'attractivité du territoire national et de la confiance qu'il obtient auprès des marchés. Mais une faiblesse, car le pays est d'autant plus sensible aux questions de conjonctures que sa dette est placée sur des marchés internationaux. La Grèce ou le Portugal, qui avaient également une dette majoritairement située à l'étranger, en ont ainsi payé les conséquences.

Ce qu’il faut ajouter c’est que la dette des pays de la zone euro est en grande partie possédée par des non-résidents d'autres pays de la zone. Je vous ai mis deux graphiques de 2014 illustrant les pays qui détiennent la dette en France, à court et long termes.

C'est ainsi que, en 2010, 52 % des dettes de la France et de l'Allemagne étaient détenus au sein de la zone euro, et donc libellés dans cette monnaie. Par ailleurs, 60 % de la dette des deux pays sont détenus en Europe au sens large (en incluant Norvège ou Suisse).

De plus, la détention de la dette publique par les institutions domestiques n’est pas sans risque : renforce la possibilité d’un cercle vicieux entre risque souverain,  cad le risque qu'une entité souveraine fasse défaut sur sa dette, donc que la dette soit insoutenable et risque opérationnel, qui concerne les pertes directes ou indirectes dues à une situation défavorable ou à une défaillance des procédures, du personnel et des systèmes internes d’une banque..

Tout cela a un Impact sur la dynamique de la dette : la libéralisation des flux de capitaux et la demande croissante de titres de dette publique par des non-résidents ont contribué à la baisse des taux d’intérêt et donc par extension le gonflement des dettes publiques.

 

 

  1. Enjeux autour des taux d’intérêt:


  1. Pourquoi les taux sont bas ?

Les taux sont historiquement bas, voire même négatifs. Cela signifie que certains acheteurs sont prêts à payer pour détenir la dette française. Les premiers taux négatifs ont été constatés sur les taux courts dès 2012 en Europe et extension aux taux longs dès 2014.

Le pays s'est engagé à verser en moyenne -0,30% d'intérêt l'an dernier à ses nouveaux créanciers, tous types d'échéance confondus.


Pourquoi les taux sont bas ?


Cette situation favorable, la France et ses voisins la doivent majoritairement à la Banque centrale européenne qui achète massivement de la dette pour lutter contre la crise. Pour faire simple, la BCE rachète sur le marché secondaire les dettes d'États européens. (Le marché primaire désigne celui sur lequel un émetteur introduit des titres pour la première fois / Une fois ces titres acquis, il est possible de les échanger sur le marché secondaire.)

 Ce qui a encore gonflé la demande (déjà très grande) sur le marché obligataire. Et donc, baissé encore plus les taux. Cet assouplissement monétaire est appelé «quatitative easing»

.La BCE devrait selon lui acheter en 2021 autant de dette, voire davantage, que les pays de la zone euro prévoient d'en émettre. De plus, l'institution faisant dépendre son programme au niveau d'inflation, et celle-ci étant très loin des objectifs (-0,3% au mois de décembre contre autour de 2% visés), tout laisse à penser que sa politique va durer.

le patron de la Banque centrale européenne, Mario Draghi, a décidé d'arroser l'Europe de liquidités. Il avait déclaré qu’il fallait « sauver le soldat Europe ». Dès lors, ce sont près de 1000 milliards d'euros qui ont été investis. Soit 60 milliards d'euros par mois pendant un an et demi (depuis mars 2015 et jusqu'à septembre 2016). 

là où l’État français proposait un emprunt à dix ans à plus de 3% par an autour de 2011 et doit rembourser le capital à son créancier aujourd'hui, il remplace cette dette par une nouvelle à taux négatif aujourd'hui, qui lui coûte donc moins cher. Cet avantage pourrait même permettre de stabiliser la dette française autour de 120%, estime Eric Dor, et potentiellement d'éviter les remous le jour où la banque centrale se retirera.


Une autre raison à ces taux d’intérêts bas tient aux notations.

  1. Les notations


Les obligations ont pour avantage d’être un placement sûr, le rendement est stable et prévisible. Le seul risque d’un créancier = émetteur fasse défaut. Or un Etat fait rarement faillite, qui plus est la France demeure un pays solide.

La notation financière est calculée par les agences de notation. Elle est supposée représenter la confiance que peuvent avoir les investisseurs dans la capacité de la France à rembourser les emprunts qu'elle a effectués. Ce calcul tient donc compte de la politique générale de la France, et en particulier des politiques budgétaires et économiques.

La notation financière a un impact sur les taux que peut obtenir la France lorsqu'elle emprunte sur les marchés. Plus la note est basse, plus la confiance dans la capacité de remboursement de la France est faible, et plus les taux sont élevés.



  1. Le poids de la dette

Le poids de la dette dans le budget français s'allège

Si l'endettement public continue de croître fortement depuis une quarantaine d'années, les taux d'intérêt de la dette publique française ont tellement diminué, surtout depuis 2008, qu'au final, la part de la dette dans le budget de l'État diminue. Le prix l’emporte sur le volume













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