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Droit international - La légitimité de l'opinion dissidente de Dionisio Anzilotti sur l'affaire du Statut juridique du Groënland oriental (5 avril 1933)


Droit international. Etat


Le cas du Groenland oriental (1931-1933) constitue le seul conflit territorial des régions polaires à n'avoir jamais été tranché par un tribunal international. La Norvège avait contesté la revendication de souveraineté du Danemark sur tout le Groenland, sous prétexte que le Danemark n'avait effectivement occupé qu'une partie limitée de ce territoire. Tandis que les Norvégiens soutenaient que les Danois eux-mêmes ne croyaient pas avoir la souveraineté sur toute l'île, les Danois affirmaient que leur souveraineté remontait au Moyen-Âge. 


La Cour permanente de justice internationale trouva les arguments danois plus probants et soutena qu'une occupation effective des régions polaires ne nécessite qu'un exercice réel relativement faible des droits de souveraineté, et que par conséquent, le Danemark avait effectivement le droit de souveraineté sur toute l'île. 

 

Toutefois, l'avis minoritaire du juge Dionisio Anzilotti vient appuyer l'interprétation des Norvégiens. Cette opinion dissidente était-elle légitime ?  

 

I. Une opinion reconnaissant la souveraineté par faisceau d’indices

 

Lorsque les Norvégiens ont protesté contre la proclamation danoise du 10 mai 1921, ils ont eux aussi été convaincus (en décembre 1921) que la souveraineté danoise était ancienne et qu'elle ne nécessitait donc pas la reconnaissance d'autres États. Comme l'observe judicieusement Anzilotti, « le gouvernement danois a affirmé la préexistence de sa souveraineté sur tout le Groenland lorsqu'il était nécessaire de le faire pour réfuter des revendications qu'il ne pouvait ou ne voulait pas admettre ; en dehors de ces cas, il s'est borné à demander la reconnaissance d'une extension de sa souveraineté ». Les notes adressées à la Grande-Bretagne en juillet 1920 et à la Norvège en décembre 1921 ne pouvaient donc pas être considérées comme représentant la véritable position du gouvernement danois ; elles faisaient plutôt partie d'un bluff soigneusement calculé. Anzilotti conclut que les danois avaient l’opportunité « d’affirmer une souveraineté déjà existante (...) ou celle d'avancer des raisons à l'appui d'une extension de sa souveraineté ». Cette dernière attitude a été choisie pour « demander la reconnaissance de cette extension » tandis qu’il fut recouru à la première « pour éviter des conditions ou des limitations qu'elle ne se sentait pas en mesure d'accepter ».

 

En ce qui concerne le 18ème siècle, le juge considère important la « disproportion entre la prétention à la souveraineté sur tout le Groenland et l'exercice effectif de cette souveraineté ». En effet, il relève que les colonies faisaient l’objet d’une administration régulière et d’une organisation judiciaire tandis que le reste du territoire n’avait jamais vu la personne d’un fonctionnaire danois. Les exigences du droit international auraient pu être satisfaites par cette situation à des époques antérieures, mais au 18ème siècle, ces exigences avaient changé, et les pratiques danoises n'avaient pas évolué avec elles. Aux 18ème et 19èmesiècles, des revendications territoriales grandioses mais non substantielles formulées par d'autres nations avaient été soit abandonnées, soit rendues effectives. 


Au moment de la recolonisation danoise, le Groenland était une terra nullius, et la souveraineté sur ce territoire devait être acquise « conformément aux règles régissant l'occupation ». Sur ce sujet, Anzilotti a d'abord considéré l'animus possidendi comme une revendication historique se manifestant dans la législation ou dans les traités relatifs au Groenland dans son ensemble. L'animus possidendi, si discuté dans cette procédure, n'est, au fond, rien d'autre que l'ancienne revendication sur la base de laquelle, d'abord les rois danois et norvégiens, puis danois, n'ont pas hésité à agir en tant que souverains du Groenland lorsque l'occasion s'est présentée. 

 

Il a ensuite analysé l'exigence, selon le droit international contemporain, de l'exercice effectif de la souveraineté sur un territoire comme base du titre. Il affirme que les revendications historiques de domination sur des régions entières - ayant autrefois joué un rôle important dans la répartition de la souveraineté territoriale - ont perdu de leur poids et ont été progressivement abandonnées, même par les États qui les avaient invoquées. Le droit international a établi un lien de plus en plus étroit entre l'existence de la souveraineté et son exercice effectif, et les États ont contesté avec succès toute revendication non accompagnée d'un tel exercice. 

 

Enfin, il a clarifié la relation entre les concepts de possession et d'occupation, considérant dans ce cas l'occupation d'une terra nullius. Dire que le titre réside dans la possession et non dans l'occupation est une argutie verbale, car la possession d'un territoire qui n'appartenait auparavant ni à l'État titulaire ni à aucun autre n'est rien d'autre qu'une occupation considérée à un moment postérieur à l'acte initial d'occupation. En résumé, ou bien la soi-disant seconde colonisation est la manifestation d'une souveraineté préexistante et le titre de cette souveraineté doit être établi et démontré comme valide ; ou bien le Groenland, en 1721, était une terra nullius et il s’agit alors d’une occupation qui doit être appréciée selon les règles de l’occupation. 

 

Anzilotti peut facilement comprendre pourquoi le gouvernement danois est inquiet pour les parties du Groenland qui n'ont pas été effectivement occupées. Il n'était certainement pas dans l'intérêt du gouvernement de reconnaître publiquement ses préoccupations, et Anzilotti estime qu'il ne faut pas attacher d'importance au fait qu'il ne l'ait pas fait. Le fait que des doutes sérieux aient existé à Copenhague est « prouvé par les ouvertures mêmes que le Danemark a faites. Une procédure de ce genre n'est explicable que lorsque le gouvernement qui y a recours pense qu'il est nécessaire de sauvegarder une position douteuse ou non réglée ». Comme l'a souligné Anzilotti, ce type d'action n'a « pas été souvent utilisé ». Que les Danois demandent à d'autres pays de consentir à une extension de leur souveraineté est « le résultat clair et naturel » du « développement historique de la position du Danemark au Groenland ». Anzilotti conclut que, bien que la déclaration Ihlen soit effectivement contraignante pour la Norvège et que l'occupation norvégienne y soit illégale, le Danemark « ne devrait pas maintenant invoquer une souveraineté sur l'ensemble du Groenland, existant » avant 1919 car il n’était pas encore souverain sur tout le territoire du Groenland. 

 

II. Une opinion à l’origine d’une méthode d’interprétation des traités

 

À plusieurs reprises, Anzilotti a exprimé son désaccord fondamental avec la manière dont la Cour a abordé l'affaire. Avec son habituel esprit de synthèse de juriste international, il a exposé ses opinions dans un langage très simple et direct. Typiquement sa terminologie a influencé les règles d'interprétation consacrées ultérieurement par l'article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités. Contrairement à ses collègues qui ont écarté l'expression "extension de la souveraineté" comme n'étant pas caractéristique de l'ensemble de la correspondance, il a préféré étudier les documents dans l'ordre chronologique, en notant soigneusement les variations de formulation et en examinant les raisons possibles de tout changement. Selon lui, le langage utilisé dans les différentes réponses est crucial, indiquant comment les gouvernements adressés comprenaient la demande danoise.

 

Dans l'avis consultatif de 1933 sur le statut juridique du Groenland oriental, Anzilotti résume certaines règles de base pour l'interprétation des traités. Selon lui, il n'était pas possible « d'apprécier correctement la demande qui nous occupe si nous ne la considérons pas en conjonction avec toute la série d'ouvertures dont elle fait partie ». Le point central de son analyse est donc la correspondance diplomatique de la période 1915-1921. Il souligne que la demande danoise aux Etats-Unis de décembre 1915 revêt une importance particulière, à la différence de celle de 1919, parce qu'elle est la première de la série et qu’il y fait expressément référence dans les ouvertures suivantes en tant que modèle. Les Danois avaient clairement demandé aux Américains l'engagement de ne pas contester l'extension de la souveraineté. Des documents internes danois de 1915 et 1916 parlent également d'une extension, et non d'une reconnaissance, de la souveraineté. Il était donc évident pour Anzilotti qu'à ce stade, les Danois n'avaient ni cru ni prétendu que leur souveraineté sur l'ensemble des îles était antérieure à la correspondance. La déclaration américaine de 1916 ne pouvait pas non plus être interprétée autrement que comme un accord pour ne pas contester l'extension de la souveraineté danoise. 

Ainsi, si l'on lit les documents tels qu'ils se présentent, en donnant aux mots le sens qu'ils ont naturellement dans le contexte, nous sommes inévitablement amené à conclure que le Gouvernement danois faisait une distinction entre les districts colonisés du Groenland et les autres parties du pays, et que ce qu'il demandait aux États auxquels il s'adressait était, non pas la reconnaissance d'une souveraineté déjà existante, mais la reconnaissance du droit d'étendre sa souveraineté à l'ensemble du Groenland.

Il ajoute concernant l'interprétation littérale qu’il reste à savoir si cette conclusion est inexplicable ou incohérente, eu égard à la position du Danemark au Groenland au moment où les ouvertures ont été faites. C'est à cet égard que la question historique de la souveraineté danoise au Groenland se pose dans le présent procès : une interprétation littérale échoue lorsqu'elle conduirait à des résultats absurdes ou incohérents.


Le juge Anzilotti devient ainsi précurseur d’une nouvelle solution pour interpréter les écrits et déterminer la propriété territoriale des États, donnant une portée internationale au proverbe « Les actes valent plus que les paroles » par son application aux règles de revendication des territoires. 



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