Il faut comprendre les sources et les évolutions intellectuelles qui ont touché le droit public financier au 20ème. Car le droit est toujours le produit des représentations idéologiques. On ne peut pas décloisonner droit, idées et la politique. Ce sont les 3 phases. Le Droit constitutionnel est le véhicule de la représentation idéologique.
§1. De l’État-gendarme à l’État-providence.
L’Ancien régime était caractérisé par une véritable police économique exercée par le pouvoir royal. Ce système avait atteint son apogée sous Louis XIV et Colbert. On avait appelé cela le Colbertisme. : Il s’agissait d’organiser strictement la production nationale. Le colbertisme organisait le compagnonnage. En effet, Colbert avait créé les manufactures royales pour booster la production nationale. La manufacture des gobelins pour la tapisserie. La manufacture de sèvre pour la porcelaine, la manufacture des glaces de saint gobain.
Cette volonté de valoriser la production nationale s’inscrivait dans le mouvement du mercantilisme. En effet la richesse des nations dépendait de l'accaparement des richesse au détriment des Etat voisins. En exportant, l’Etat était fort. Colbert avait cette conception de la richesse des nations. Il fallait favoriser les exportations pour faire arriver l’or dans les caisses de l’Etat. Il y a donc une police économique :
Les produits destinés à l'exportation étaient détaxés,
Les produits manufacturés et importés en France étaient surtaxés.
Une véritable police tarifaire et douanière était instaurée et ce pour favoriser les exportations au détriment des importations.
La physiocratie : rappels historiques
Globalement, cela va durer jusqu’à la Révolution française qui s’enracine dans le libre échange. C’est le début des physiocrates. Il faut rappeler que la révolution est porteuse d’un puissant libéralisme. D’abord le libéralisme politique (DH, souveraineté de la nation) c’est aussi un puissant libéralisme économique. Il s’agissait d’une Révolution bourgeoise, pour les bourgeois. Le but n’est pas d’installer la souveraineté du peuple, mais bien de libérer toutes les entraves qui pesaient sur la bourgeoisie. D’ailleurs, dans la constitution de 1791, les plus riches ont le droit de vote, tandis que les plus pauvres ne l’ont pas. (citoyens passifs et citoyens actifs). Dans la DDHC, la propriété est un droit naturel et sacré de l’Homme. La DDHC véhicule effectivement ce puissant libéralisme économique et emprunte cela à la physiocratie.
Laisser faire, laisser passer. Cela se traduit juridiquement par le décret d'allarde des 2 et 17 mars 1791 et la loi le chapelier du 14 juin 1791. Un décret à l'époque est une loi. En effet, le roi avait un veto. La loi est “sanctionnée” par le roi, donc il y a deux dates. Le décret d’allarde supprime le corporatisme. La loi Le Chapelier empêche la reconstitution d’association notamment l’interdiction d’organisation syndicale. Même la grève était interdite.
L’abolition des privilèges a aussi permis aux bourgeois de commercer. Ils n'avaient initialement, pas les droits juridiques qui allaient avec leur statut. La révolution est pensée comme une libéralisation permettant de rétablir l’équilibre entre la bourgeoisie et l’aristocratie pour permettre à la bourgeoisie de commercer en paix.
Cette période est farouchement hostile à l'interventionnisme avec plusieurs penseurs économiques comme Adam Smith, dans La richesse des nations, 9 mars 1776. Pour lui, c’est en libéralisant les échanges que les Etats vont s’enrichir contrairement à ce que pensait Colbert.
A.Smith avait une série d'élèves qui développent ces thèses, comme J.B Say, David Ricardo, Frédéric Bastiat.
En tout cas, l’Etat ne doit pas intervenir outre mesure. Alors, l’école libérale considère que l’économie se régule naturellement et spontanément, c’est selon J.B. Say la loi des débouchés : L’offre créer sa propre demande. La production d’un bien entraîne ipso facto une demande.
L’économie s'équilibre naturellement. De ce point de vue, l’Etat ne doit pas entraver le libre échange et il doit se concentrer sur les tâches essentielles de la communauté : sécurité, intérieure, la protection de la nation à l'extérieur car la guerre empêche de faire du commerce. Dans cette conception-là, il s’agit de l’Etat gendarme.
Mais l’Etat doit tout de même prendre en charge certaines infrastructures indispensables au commerce : des routes, des voies navigables. Les Libéraux acceptent cela. Cette conception a perduré pendant tout le 19ème siècle : le siècle de la bourgeoisie triomphante : sous Louis philippe, sous Napoléon III (grandes banques créés sous son régime). Puis sous la IIIème, c’est la République Opportuniste. (C’est pourquoi les socialistes sont contre la IIIème.)
Les caractéristiques des FiP selon les classiques :
Cette conception de l’Etat gendarme a des incidences sur le droit des finances publiques et le droit budgétaire. En effet, 4 caractéristiques des FiP découlent de cette conception d’Etat gendarme :
Un volume réduit de la dépense publique. 10 à 15% du PIB. Contre aujourd'hui avec le Covid, 55% du PIB : le PIB en France 2425 MA.
Neutres et insensibles à l’économie.
Neutre car elles ne doivent pas perturber ni agir sur l’économie. Elles ne doivent pas porter secours à un secteur en difficultés : Le capitalisme sauvage.
Insensibles à l’économie : S’il y a ralentissement ou accélération de l’activité économique, il n’y a pas d’incidence sur la dépense. L’exception est en période de guerre.
La seule ressource légitime pour l’Etat est l'impôt. Le recours à l’emprunt est proscrit car c’est un détournement des capitaux du circuit productif. Plus encore, cela se reporte sur les générations futures, les dépenses actuelles. Faire porter l’effort d’une génération sur une autre est proscrit. Corrélativement, si les dépenses publiques sont limitées, l'impôt n'est pas excessif et cela est conforme à l’art. 13 DDHC “Pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’ad. Une contribution commune est indispensable”. Cet article résume la conception libérale (Force publique et administration)
Le budget doit toujours être équilibré : Le principe d'équilibre est CENTRAL. A ce propos, Gaston Jèze disait “Il y a des dépenses, il faut les couvrir” Le déficit budgétaire est prohibé car il implique un recours à l’emprunt. Il est donc nécessaire qu’il n’y ait pas plus d'impôt, pas moins d'impôt que de dépenses.
Dette : Somme globale qu’un Etat doit à un moment donné à l’ensemble de ses créanciers.
Dans les finance classiques, il ne faut ni déficit, ni excédent. L'excédent conduirait à des prélèvement excédentaires qui détournent les liquidités “Un bon budget doit côtoyer le déficit sans y tomber et éviter l'excédent” : Cela passe donc par l'impôt de répartition qui se distingue de l'impôt de quotité.
L'impôt de répartition : En fonction du nombre de dépenses, on répartit l'impôt sur la population.
L'impôt de quotité : Dépend des capacités contributives
B. Le bouleversement : vers l'interventionnisme
La 1ère GM bouleverse les équilibres de la société et de l’Etat FR. La conception libérale vole en éclat et laisse place à l’Etat interventionniste. Le grand penseur, c’est John Maynard Keynes. Les causes de l'interventionnisme sont : les guerres et les crises.
Les crises sont les causes de l'interventionnisme
La 1GM touche les militaires et les civils, en obligeant les industries civiles à se transformer en industrie de guerre. L’Etat oblige ces transformations et encourage le travail des femme face aux pénuries. Il faut réquisitionner les productions. Il est question d’orienter l’économie vers l’effort de guerre. En 8 ans le nombre de fonctionnaires augmente de 150 000 et le retour à la paix produit des effets identiques.
Du point de vue des FiP, le 11 novembre est catastrophiques :
Les militaires deviennent des anciens combattants (pensions), les mutilés ne peuvent pas travailler (pensions), une augmentation du nombre de veuves (pensions) les villes du nord sont à reconstruire.
En parallèle, il faut gérer les 50 millions de morts la grippe espagnole (1919/1920) conjugués aux morts de la 1ere GM.
Enfin, il fallait assurer le paiement des dettes contractées durant la guerre.
En 1945, on retrouve le même schéma, l’Etat intervient. Les tickets de rationnement ont duré jusqu’en 1948. On retrouve la même idée pour les masques et le gel hydroalcoolique. Il fallait reconstruire les ponts, assurer le ravitaillement.
La crise de 1929 est désastreuse pour l’économie américaine : Chute des prix, faillites, explosion du chômage (25% de chômage aux EUA en 1933, 2 millions de sans abris)
Roosevelt, qui est démocrate, propose de mettre en place un système social pour sauver l'économie. Il engage de grands travaux pour favoriser l’emploi. Il s’agit du New Deal pour favoriser la croissance. Puis la crise traverse l’Atlantique et touche la France en 1931. L’Etat se retrouve à investir massivement dans les secteurs en difficulté. Il y a des nationalisations en 1937 (SNCF), il faut organiser l’industrie. DALADIER arrivée au pouvoir en 1938, et repasse à la semaine des 60 heures. Même si le Front Populaire avait réussi à baisser le temps de travail.
La théorie de Keynes
Cet interventionnisme a été théorisé par John Maynard Keynes, haut fonctionnaire britannique. Il est aux premières loges au ministère des finances, il voit l'État évoluer et participe aux réflexions sur l’affrontement économique de la guerre. Il a adopté une théorie en prenant le contre pied des classiques. En effet, il considère que l’économie ne se régule pas naturellement et spontanément. Selon lui, il y a un volume permanent de chômage dans l'économie : L’équilibre de sous-emploi. Et si l’Etat n’intervient pas dans l’économie, il y a naturellement un équilibre de sous-emploi car il y a nécessairement plus de demande d’emploi que d’offre d’emploi. La main visible du gouvernement doit relayer la main invisible du marché. Pour Keynes, la solution n’est pas du côté de l’offre. Ce n’est pas l’offre qui crée la demande. Le moteur de l’économie c’est la demande, plus précisément : la consommation donc le pouvoir d’achat. Ainsi, toute politique anti-crise doit donc présenter 3 composantes essentielles :
Le maintien de la demande, de la consommation : Il faut bannir les réductions de salaires, sans quoi l’économie ne peut pas se relancer. L’économie doit donc protéger les salaires (salaires minimaux) et empêcher les entreprises de baisser les réduire (droit du travail). Parallèlement, il est nécessaire de diminuer les impôts en reportant les charges patronales.
Les investissements publics doivent pallier l’insuffisance des investissements privés : Pour favoriser la demande donc la production et in fine la consommation.
Une stimulation des emprunts par une politique monétaire adéquate : Pour Keynes, la monnaie n’est pas neutre. C’est un outil pour encourager les investissements via des taux d'intérêts faibles.
La grande conversion au keynésianisme en France, c’est après la 2nd GM. Tandis que les 70/80’ ont démontré un changement de paradigme. Après la 2ND GM, l’Etat est investi d’une mission générale de modernisation de la société. On va mettre en place le dirigisme économique, la planification est constitutionnalisée (Le plan quinquennal, élaboré par Jean Monnet, en 1958, on évoque le plan quinquennal).
Plusieurs nationalisations ont eu lieu : EDF, GDF, charbon de France, Air france, Renault, les banques. L’Etat investit aussi dans le nucléaire. Le retour de CDG s’explique par la guerre d’Algérie, mais aussi par la menace nucléaire. L’Etat investit dans le progrès technique, la recherche spatiale, l’éducation, la formation et la protection sociale. L’idée est qu’une population protégée des risques de la vie est une population qui consomme.
3. Les caractéristiques des finances publiques selon Keynes :
Le keynésianisme n’est pas sans incidence sur le droit budgétaire et des FiP : Les 4 caractéristiques des FiP sont repensées :
Les dépenses ne sont plus en volume réduit : Dans les 50/60’, la part des dépenses publiques touche les 55% du PIB (matière sociale joue un rôle important)
Les FIP ne sont plus neutres : Les dépenses servent à la relance économique. L’Etat par la masse de ses commandes joua un rôle déterminant. L'impôt permet de sauver des secteurs en difficulté, en réduisant les inégalités, dissuader des comportements nocifs (taxes sur le tabac, alcool) encourager les natalités. L'impôt incitatif contre l’impôt de rendement.
L'impôt n’est plus la seule ressource de l’Etat : Les dépenses publiques explosent, le déficit public explose. Il faut recourir à l’emprunt pour couvrir le déficit. Par ailleurs, l'Etat génère des ressources pas uniquement fiscales grâce aux entreprises nationalisées.
L’équilibre budgétaire n’est pas primordial, à condition qu’à long terme il y ait un équilibre de l’économie (de la croissance, de l’emploi). Un déséquilibre budgétaire est même nécessaire car il conduit à affirmer que l’Etat injecte de l’argent dans l’économie. L'équilibre budgétaire n’est pas une fin en soi. A la lecture de l'article 1 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : Aucune référence n’est faite à l’équilibre budgétaire mais à l’équilibre économique et financier, donc le long terme. Cette ordonnance est le triomphe des thèses keynésiennes. (le terme soutenabilité arrive plus tard)
L’application du keynésianisme était ce qu’on a appelé les 30 glorieuses avec un taux de croissance moyen de 5,3%.
§2. Le retour au libéralisme.
Le paradigme keynésien va voler en éclat à la seconde moitié des 70”.
Un paradigme : Une conception théorique dominante à une époque donnée dans une communauté scientifique donnée (l’économie) et fondant les types d’explications envisageable et les faits à découvrir (les causes de la richesse des nations)
Les 70’ correspondent à un changement de paradigme. Du paradigme keynésien au paradigme néo-libérale.
A. Les causes du changement de paradigme.
Pourquoi les thèses keynésiennes sont rejetées ?
1. La crise des années 1970 et ses conséquences
En France, comme le reste de l’Europe, les chocs pétroliers marquent la fin d’une forte croissance qui durait depuis 1945.
Dans les 60’, la France, le Japon, l’Allemagne font le choix du tout pétrole étant donné que le contexte politique y était favorable. Les pays arabes avaient subi des revers politiques (guerre des 6 jours) et cela laissait penser que les pays arabes n’étaient pas en mesure d’imposer aux démocraties occidentales un prix du pétrole élevé. Il en résulte que les économies occidentales ont parié sur une stabilité à la baisse du prix du pétrole sur le long terme.
Les choix d’économie d'énergie faits par la France étaient nourris par l’idée que les prix du pétrole allaient rester stables. Toute l’économie est tournée vers une seule source d'énergie : le pétrole.
En réalité, le taux de dépendance des économies occidentales au pétrole avoisinait les 70%. Lors de la guerre du Kippour entre Israël et plusieurs pays arabes, le ministre saoudien du pétrole annonce en 1973 une hausse de 70% du brut arabian Light. Les économies occidentales ont été impactées. Lorsque le prix de la matière a été augmenté par 4, les coûts fixes explosent, le profit est plus difficile à obtenir. Le quadruplement a eu un impact sur les dépenses publiques et il y a une crise de profitabilité.
Une baisse des recettes publiques : Une baisse de l’activité économique, la croissance est en récession (elle augmente moins vite), ce qui conduit à un appauvrissement de la population entière donc à la diminution de l’impôt. Ceux qui sont au chômage ne payent pas d'impôt, les entreprises font moins de profit et paient moins d'impôt sur les sociétés, il y a moins de cotisations sociales.
Une augmentation des dépenses publiques à cause des dépenses sociales. En 1980, il y a 1 million de chômeurs. C’est le début du chômage de masse (4 millions de chômeurs aujourd’hui.) L’Etat doit accroître les aides de transfert : aide au logement.
Il y a un effet ciseau : un accroissement tendanciel du déficit : Moins de recettes, plus de dépenses ce qui conduit à l'accroissement du déficit public.
Le premier déficit significatif se relève en 1975. Le dernier budget équilibré correspond à 1974 et depuis, il n’y aura plus de budget voté et exécuté en équilibre. Commence alors l'explosion de la dette, donc le recours à l’emprunt, mais aussi l'accroissement des intérêts de la dette car les prêteurs attendent le nominal (somme prêtée) mais aussi les intérêts. Aujourd’hui, les intérêts de la dette pèsent 40 MA. Depuis 1993', les dépenses publiques représentent 54,4% du PIB et le déficit 1,5%. En 2019, le PIB de la France est de 2425 MA et les dépenses publiques (APUC,APUL,ASSO) sont de 55,6% du PIB (1347 MA dont 621,6 MA pour la S.soc qui est le 1er poste).En 2019, le déficit public est de 3%, ce qui signifie qu’il manquait 72,7 MA d’euro dans les caisses de l’Etat. Toujours en 2019, la France est endettée de 98,1% de son PIB, pour Keynes ce serait très bien. Les faits ne parlent pas d’eux même.
Le Covid 19 a un impact terrible : moins de TVA, moins d'impôt, une baisse de l’activité économique conjugués à une explosion des dépenses publiques qui vont atteindre 63% du PIB. (La baisse du PIB fait mécaniquement augmenter cette statistique). Le concept de soutenabilité apparaît ici : La capacité pour un Etat de rester solvable, c'est-à-dire de conserver des marges budgétaires suffisantes pour honorer ses engagements.
Cette tendance de détérioration des soldes va conduire à une critique de l’Etat providence : pour certains, c’est la faute de l’Etat providence.
2. La critique subséquente de l’État-providence.
Pour les libéraux, c’est la faute de Keynes et de l’Etat providence. Ils ont des nouvelles idées, provenant d’Amérique du nord et qui attirent l’attention des décideurs politiques : l'école de Chicago/monétariste dominée par Milton Friedman, ou l'école du public de Virginie. Ces économistes se revendiquent du libéralisme tel qu’il existait au 19ème. Ils s’auto qualifient de néos-libéraux ou néoclassiques. A ce titre, Ronald Reagan et Margaret Thatcher ont pu entreprendre la révolution conservatrice.
Les néos-libéraux adressent 3 critiques à l’Etat providence :
C’est un facteur de rigidification de la société : L’Etat est partout, il n’y a que des réglementations, des régimes juridiques et techniques. Ce qui empêche toute initiative privée. Trop de règles pèsent sur les entreprises. Pour les néoclassiques, la compétition est toujours un meilleur système qu’un système dirigé par l’Etat car elle est nourrie par l'intérêt individuel.
La ponction fiscale détourne les capitaux des circuits au profit de l’Etat, alors que ces capitaux devraient rester aux entreprises. C’est l’effet d'éviction créée par l'impôt et l’emprunt. L’épargne détenu et prêté à l’Etat n’est plus de l’épargne. Si l’épargne se raréfie parce qu’elle est ponctionnée par l’impôt ou transformée en dette ou en prêt à l’Etat, alors le capital disponible pour l’investissement se raréfie, in fine le coût du capital augmente et il n’y a pas de relance économique.
Les crises et les détériorations des soldes ont conduit à ce changement de paradigme.
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