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Questions à réponses courtes en droit administratif

Bonjour, voici des QRC traitées par un étudiant que je suis devant maintenant plus d'une année. Cela peut constituer de bonnes bases de révisions.


Sources : Benjamin H.


1) Qu’est-ce que le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires ? En quoi ce principe peut-il être considéré comme étant à l’origine du droit administratif français ?

 

Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires doit être distingué de la séparation des ordres administratifs et judiciaires qui lui succède à la suite des évolutions essentiellement jurisprudentielles du XIXème siècle.

 

Au lendemain de la révolution, la constituante a pour obsession de protéger l'administration du pouvoir judiciaire car sous l'ancien régime, de nombreux parlements de provinces s'étaient opposés à certaines ordonnances royales (fronde des parlements d'ancien régime). En outre, l'immixtion des magistrats dans l'application de la loi, expression de la volonté générale (art. 6 DDHC), par l'exécutif est inconcevable.

Les révolutionnaires ont donc cherché à réduire les pouvoirs de l'autorité judiciaire en limitant l'étendue de leur office par la loi des 16 et 24 août 1790. Celle-ci dispose que " les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs " (art. 13).

 

Le décret du 16 fructidor an 3 (2 septembre 1795) réitère la volonté de séparation stricte entre les deux autorités en énonçant : " Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit. "

 

Initialement conçue, à la suite de la Révolution française, pour éviter l’interférence du juge judiciaire dans l’action de l’État (principe purement négatif), la justice administrative va peu à peu s’émanciper du pouvoir politique et devenir indépendante. Avec la loi du 24 mai 1872, le Conseil d’État rend des décisions de justice qui s’imposent à l’administration, conformément à la conception actuelle du droit administratif.

 

2) Qu’est-ce qu’un PFRLR ? Quels sont les deux PFRLR qui concernent la juridiction administrative ? (date de leur consécration et juridiction les ayant consacrés)

 

Un PFRLR doit trouver son origine dans une loi républicaine antérieure à 1946 (promulguée sous la IIIème République), d'application continue, formulant un principe non contingent et d'importance suffisante (règles résultant des particularités liants les PFRLR découverts par le Conseil constitutionnel et d'une décision de 1988). Les sages ont pu affirmer par un arrêt de 2013 que les PFRLR doivent concerner (même partiellement) l'organisation des pouvoirs publics et/ou la souveraineté nationale et/ou les droits et libertés fondamentaux.

Il convient de relativiser ces conditions, qui visent principalement à poser un cadre général à la consécration des PFRLR, notion initialement imprécise mentionnée au préambule de la Constitution de 1946.

 

Cette mention a permis au Conseil constitutionnel de conférer aux PFRLR une valeur constitutionnelle par la méthode du renvoi puisque le préambule de la Constitution de 1958 fait référence au préambule de la Constitution de 1946, dans la décision " Liberté d'association " (16 juillet 1971).

 

Si le juge administratif n'a découvert qu'un PFRLR parmi les douzes (Koné, 1960), deux de ces principes concernent spécifiquement la juridiction administrative : celui de l'indépendance de la juridiction administrative (fondée sur la loi du 24 mai 1872, DC 1980) et celui de la compétence exclusive de la juridiction administrative pour l'annulation ou la réformation des décisions prises dans l'exercice des prérogatives de puissance publique (DC 1987, « Conseil de la concurrence »).

 

3) Qu’est-ce qu’une mesure d’ordre intérieur ? Dans quelles conditions une mesure d’ordre intérieur peut-elle faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (citez au moins un arrêt) ?

 

La mesure d'ordre intérieur est un acte administratif unilatéral intervenant au niveau interne de l'administration. Expression du pouvoir discrétionnaire du supérieur hiérarchique, elle sert à assurer la discipline au sein des services, en particulier en milieu scolaire, universitaire, pénitentiaire et militaire.

 

Elle est réputée ne pas faire grief (Chapou, 1954 | Caillol, 1984) en raison de ses effets juridiques et pratiques trop limités (le juge ne doit pas s'occuper des causes insignifiantes) et du risque d'affaiblissement de la discipline requise.

 

Les arrêts Hardouin et Marie remettent en cause cette incompétence stricte du juge de l'excès de pouvoir en 1995 (s'explique par la montée en puissance de la protection internationale des droits de l’Homme dans les années 90).

Dans l'arrêt Hardouin, un militaire avait été mis aux arrêts (suspendu) pendant dix jours en raison d'un comportement inadapté et le Conseil d'État s'estime compétent pour connaître du recours formulé contre la sanction par le détenu.

Pour déterminer sa compétence, les juges administratifs prennent en compte la nature de la mesure et sa gravité. Les mesures qui portent une atteinte sensible aux droits et libertés protégées ou une atteinte substantielle à la situation d'un administré feront grief.

 

4) Quelles sont les deux grandes catégories doctrinales d’actes de gouvernement ? Un acte de gouvernement peut-il faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ?

 

René Chapus procède à une classification des actes de gouvernement en deux catégories.

 

Les actes de gouvernement relatif à l'ordre interne sont ceux pris par le pouvoir exécutif et concerne principalement ses rapports avec le Parlement (décret prononçant la dissolution de l'Assemblée nationale, portant convocation ou clôture des sessions parlementaires, décision par laquelle une autorité de nomination nomme un membre du Conseil constitutionnel, nomination d'un ministre, mise en application de l'art. 16 (Rubin de Servens, 1962)).

 

Les actes de gouvernement dans l'ordre international sont ceux pris par le gouvernement français dans ses rapports avec les organisations internationales et les États étrangers. Le Conseil d'État juge que " tout ce qui n'est pas détachable de la conduite des relations internationales échappe à tout contrôle juridictionnel " (Arrêt Greenpeace / France, 1995). Depuis 1937, les actes d'extradition et d'expulsion ne relèvent plus des actes de gouvernement.

 

Le propre des actes de gouvernement réside dans leur incapacité à faire grief (arrêt Lafitte, 1822 puis arrêt Prince Napoléon, 1875 pour l'abandon du mobile politique comme critère des actes de gouvernement).

 

5) Quel est l’apport de l’arrêt CE, Sect., 12 juin 2020, GISTI, n° 418142 ?

 

Le droit souple vise l’ensemble des instruments qui ont pour objet de modifier ou d’orienter les comportements de leurs destinataires sans créer de droits ou d’obligations pour ceux-ci. Le Conseil d’État, par son arrêt GISTI du 12 juin 2020 donne une nouvelle impulsion à cette notion par une extension de la recevabilité des recours à l’encontre des actes de droit souple.

Une note d’actualité visait à diffuser une information relative à l’existence d’une fraude documentaire généralisée en Guinée (Conakry) sur les actes d’état civil et préconisait en conséquence aux agents de formuler un avis défavorable pour toute analyse d’un acte de naissance guinéen. Le Conseil d’État a considéré que cette note faisait grief (rejet du recours au fond).

 

Initialement le Conseil d’État considérait qu’un recours pour excès de pouvoir à l’encontre d’une recommandation était irrecevable, suivant le critère traditionnel selon lequel seul un acte modifiant l’ordonnancement juridique est susceptible de faire l’objet d’un recours (Retail, 1981).

L'arrêt Duvignères a introduit le critère du caractère impératif pour examiner la recevabilité d’un recours contre une circulaire. La décision Fairvesta du 21 mars 2016 franchit une nouvelle étape en ouvrant le recours à l'encontre des actes de droit souple pris par une autorité de régulation, à condition qu'ils produisent des effets notables.

 

L'arrêt Gisti étend le recours du point de vue de l’auteur de l’acte, puisqu’on ne vise plus simplement les autorités de régulation mais les autorités publiques et au regard de leur forme, puisque l’ensemble des documents de portée générale susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation des personnes (autre que les agents chargés de leur mise en œuvre) est ici visé et non seulement des actes de droit souple.

Enfin et surtout, le critère du caractère impératif de l’acte n'est pas retenu, ouvrant la voie aux recours à l’encontre des lignes directrices (mais portée limitée car issu d'un arrêt de section alors que l'arrêt Duvignères émanait de l'assemblée du contentieux). En effet, ces actes échappaient jusqu’à présent assez largement au contrôle du juge administratif, en raison de l’absence de caractère impératif. Cette évolution va jouer un rôle important, en permettant de traiter en amont de l’irrégularité de ces actes sans attendre que leur illégalité soit invoquée à l’appui d’un recours contre une décision individuelle prise sur leur fondement.

 

6) Qu’est-ce qu’une ligne directrice ? Une ligne directrice peut-elle faire directement l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ? 

 

Une ligne directrice (anciennement directive, ce changement est intervenu par l'arrêt Cortes en 2014 pour éviter une confusion avec le droit de l'UE) est un document d’orientation élaboré par l’administration par laquelle elle fixe des lignes de conduite pour appliquer une législation (Crédit foncier de France, 1970).

 

Une ligne directive n’est pas un acte réglementaire puisqu’elle ne modifie pas la situation des administrés (Société Géa, 1973).

Par conséquent, ces lignes directrices ne pouvaient pas être attaquées devant le juge administratif mais seulement examinées à titre incident, dans le cadre d'un recours à l'encontre d'une décision prise sur son fondement.

 

L’arrêt « GISTI » (Conseil d'État, 2020) marque une évolution majeure en permettant aux lignes directrices de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir si elles sont susceptibles d’avoir des « effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés de les mettre en œuvre ».

 

7) Comment distingue-t-on les actes administratifs unilatéraux des contrats ? et, à l’inverse, quels sont les critères qui ne permettent pas cette distinction ? 

 

Il existe un unique élément de distinction entre ces deux actes sur lesquels se fonde l'ensemble de l'action administrative. Le contrat se distingue par un accord de volonté des parties tandis que l'AAU s'impose à l'administré sans son consentement même s'il est contesté, c'est le privilège du préalable. 

 

Il existe deux critères non discriminants. Tout d'abord, puisqu'un AAU peut être pris par plusieurs auteurs (arrêté interministériel), le critère tenant au nombre d'auteurs de l'acte ne permet pas d'identifier un contrat administratif par opposition à un AAU. De même, le rôle de la négociation n'intervient pas dans la distinction. En effet, le phénomène de démocratisation de l'action administrative a entraîné la création de procédures consultatives, certains auteurs évoquant des AAU négociés, tandis que certains contrats administratifs sont presque entièrement déterminés par l'administration voire par la loi.

 

8) En France, qui juge la conventionnalité des lois ? Pourquoi le Conseil constitutionnel a-t-il refusé d’effectuer un tel contrôle et quand ? 

 

Les ordres judiciaires et administratifs sont compétents pour apprécier la conventionnalité des lois (Conseil d'État, 1989, Nicolo pour le juge administratif | 1975, Jacques Vabres pour le juge judiciaire) en raison de la déclaration d'incompétence réalisée par le Conseil constitutionnel en 1975, avec l'arrêt IVG.

Il s'appuyait sur un argument de droit, en considérant que l'article 55 ne prescrivait pas la garantie du respect des conventions par les lois au moyen de l'article 61 de la Constitution. 

En complément, il usait d'un argument pratique au terme duquel il lui serait impossible de prendre ses décisions dans le délai imparti (1 mois) en étendant sa compétence à ce contrôle. De plus, par souci de cohérence, tout contrôle à priori d'une loi aurait été assortie d'un contrôle de conventionalité.

 

9) Quel est l’arrêt fondateur de la théorie de la loi écran ? Que signifie dans cet arrêt la formule « en l’état actuel du droit public français » ? Cette théorie est-elle toujours valable à l’heure actuelle ? 

 

L'arrêt Arrighi (Conseil d'État, 1936) fonde la théorie de la loi écran (il était impossible de se prévaloir de l'inconstitutionnalité ou de l'inconventionnalité d'un acte pris en application d'une loi dès lors que cela revenait à contrôler la loi en tant que tel)

La formule « en l’état actuel du droit public français » indique qu'une évolution est envisageable mais que l'office du juge réside dans un contrôle de légalité, lequel serait ébranlé s'il était amené à contrôler la loi sur le fondement duquel l'acte contesté a été pris. De plus, sous la troisième république, le droit français est marqué par un fort légicentrisme et la Constitution ne prime pas de manière effective sur la loi, expression de la volonté générale (art. 6 DDHC).

 

Désormais, l'arrêt Nicolo ayant ouvert le contrôle de conventionnalité, seuls les motifs d'inconstitutionnalité pouvaient faire écran au contrôle de l'acte administratif. Pourtant, les fondements ayant présidé à la construction de cette théorie ne sont plus d'actualité, compte tenu de la constitutionnalisation du droit dans son ensemble. À partir de l'avènement de la Vème République, l'argument principal change et les juge administratifs justifient ce refus par la volonté de ne pas empiéter sur ce qui relève désormais de l'office du juge constitutionnel, même s'il se limitait à un contrôle à priori de certaines lois.

 

Après l'instauration de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil d'État a tenu à maintenir en place cette théorie, bien que largement réduite, avec l'arrêt Air Algérie (2012). Le requérant invoquait un motif d'inconstitutionnalité et le Conseil d'État se juge incompétent en précisant qu'il existe une procédure spécifique prévue par le constituant pour contrôler la constitutionalité des lois à posteriori. Il peut simplement réaliser un contrôle d'ordre procédural lors de la réception de la QPC et son renvoi au Conseil constitutionnel.

 

La loi fait donc encore écran lorsque la constitutionnalité d'un acte pris en application d'une loi (postérieure à la disposition constitutionnelle, depuis l'arrêt Syndicat national des huissiers de France (Conseil d'État, 2005) et dont le contenu est très proche à l'acte administratif, depuis l'arrêt Quintin (Conseil d'État, 1991)) est contestée indépendamment de la QPC.

 

10) Que permet l’article 61-1 de la Constitution ? 

 

L'article 61-1 de la Constitution française, en vigueur depuis le 1er mars 2010, permet à tout justiciable, lors d'une instance devant une juridiction administrative ou judiciaire, de soutenir qu'une " disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ". Cela s'effectue à travers ce qu'on appelle une Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC).

 

Cet article introduit un mécanisme de constitutionnalité de la loi à postériori, par voie d'exception. Lorsqu'une QPC est soulevée devant une juridiction, celle-ci examine si la question n'est pas dépourvue d'un caractère sérieux (formulation négative plus ouverte) et, si tel est le cas, elle peut la transmettre au Conseil d'État (pour l'ordre administratif) ou à la Cour de cassation (pour l'ordre judiciaire). Ces instances doivent ensuite vérifier si la disposition contestée est applicable au litige, n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution, et est pourvue d'un caractère sérieux (formulation positive, plus restrictive). En cas de déclaration d'inconstitutionnalité, la loi peut être annulée rétroactivement ou abrogée, avec éventuellement des mesures transitoires ou un report de la date d'abrogation pour permettre au législateur de remédier à d'éventuels vides juridiques.

 

La QPC permet de contourner la théorie de la loi écran devant le juge administratif, renforce considérablement l'effectivité du bloc de constitutionnalité, accroît l'office du Conseil constitutionnel et s'inscrit dans un mouvement intervenu avec l'ouverture de la saisine du contrôle de constitutionnalité à priori aux députés en 1974. 

Toutefois, la procédure de " filtrage " a suscité au sein de la doctrine de vives critiques en ce qu'elle permettrait aux juridictions administratives et judiciaires de réaliser un contrôle de fond (via l'appréciation du caractère sérieux notamment), métamorphosant le contrôle centralisé en contrôle diffus.

 

11) Qu’a consacré le Conseil constitutionnel par sa décision « Liberté d’association » de 1971 ? Quel est le contenu du bloc de constitutionnalité ? Quelles normes sont exclues de ce bloc (donnez au moins trois exemples) 

 

Par la décision Liberté d'association (DC, 1971), le Conseil constitutionnel utilise la méthode du renvoi pour conférer une valeur constitutionnelle au préambule de la Constitution de 1946, mentionné dans le préambule de la Constitution de 1958, puis aux normes inscrites au sein du préambule de la Constitution de 1946 (DDHC, PPNT, PFRLR). 

 

Il crée ainsi, selon l'expression doctrinale de Louis Favoreu, un bloc de constitutionnalité pleinement effectif. 

Ce dernier regroupe désormais la Constitution numérotée du 4 octobre 1958, le préambule de la Constitution de 1946, la Charte de l'environnement, la DDHC, les PPNT et les PFRLR. La décision de 1971 consacre plus spécifiquement la liberté d'association comme principe fondamental reconnu par les lois de la République. 

 

Les normes excluent du bloc de constitutionnalité peuvent être regroupées au travers des blocs de légalité, qui comprend la loi, réglementaire, qui comprend les décrets et de conventionnalité, qui comprend les traités internationaux.

 

12) Qu’est-ce qu’un PGD ? Donnez quatre exemples de PGD (citez les arrêts les ayant consacrés, juridiction, date, nom de l’arrêt) 

 

Les principes généraux du droit sont des règles de portée générale découvertes par le juge administratif afin de pallier le silence de la loi ou son obscurité. Selon René Chapus, " le juge va chercher son inspiration dans des dispositions législatives particulières mais convergentes [si elles lui paraissent significatives ] d'une certaine orientation du droit ". 

Pour ce même auteur (et une large part de la doctrine), puisque le juge s'incline devant la loi mais dispose d'une capacité d'annulation des actes administratifs, les PGD présentent une valeur décrétale et infra-législative.

 

  • Respect des droits de la défense, Aramu, 1945, Conseil d'État

  • Non rétroactivité des actes administratifs, Société du Journal l'Aurore, 1948, Conseil d'État  

  • Toute décision administrative est susceptible de recours, Dame Lamotte, 1950, Conseil d'État  

  • Droit des étrangers à mener une vie familiale normale, Gisti, 1978, Conseil d'État

 

13) Donnez la définition du retrait et de l’abrogation. Quelles sont les conditions du retrait des décisions individuelles créatrices de droit ? Ces conditions sont-elles les mêmes pour l’abrogation ? 

 

Le retrait et l'abrogation sont les deux formes de sorties de vigueur d'un acte administratif. Elles sont réalisées par l'autorité administrative responsable de son édiction. 

L'abrogation d'un acte correspond à sa disparition juridique pour l'avenir tandis que son retrait implique une disparition juridique pour l'avenir comme pour le passé, rétroactivement (art. L240-1 CRPA).

Le retrait des décisions individuelles créatrices de droit est par principe impossible lorsque l'acte est légal, à moins que la demande n'émane du bénéficiaire de l'acte. Dans ce cas, il ne doit pas porter atteinte aux droits des tiers et doit être remplacé par une décision plus favorable. 

Par exception, une décision attribuant une subvention, lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées, peut aussi faire l'objet d'un retrait à l'initiative de l'administration (sans être nécessairement illégale). 

 

Lorsque la décision individuelle créatrice de droit est illégale, l'administration peut prononcer son retrait dans un délai de 4 mois (confirmation de l'arrêt Ternon, 2001). Il s'agit d'ailleurs d'une obligation lorsque le bénéficiaire en fait la demande.

 

Pour l'abrogation, les règles sont identiques au retrait car les règles de sorties de vigueur des décisions individuelles créatrices de droit ont d'abord été déterminées, via l'arrêt Ternon, pour le retrait (une volonté d'unification du législateur explique ces similitudes).

 

14) Définissez les notions d’acte réglementaire et de décision individuelle. Citez au moins une raison pour laquelle cette distinction est importante – du point de vue du régime de ces actes. 

 

Les actes réglementaires sont des actes de portée générale et impersonnelle, qui s’appliquent à des destinataires désignées de manière abstraite (si une unique personne est concernée, seule sera désignée sa fonction). A l’inverse, les actes administratifs individuels sont des décisions qui visent des personnes nominativement désignées (une ou plusieurs).

 

À la différence des décisions individuelles, les actes réglementaires ne sont jamais créateurs de droit dans le sens où il n'existe aucun droit acquis au maintien d'une réglementation (Conseil d'État, Vannier, 1961).

Le juge administratif a ainsi jugé par une jurisprudence constante (Conseil d'État, Mme Lacroix, 2006, solution désormais codifiée) qu'un acte réglementaire peut à tout moment faire l'objet d'une abrogation partielle ou totale (nonobstant l'exigence des mesures transitoires posées par l'arrêt KPMG) tandis que cela est rigoureusement encadré, temporairement et sur le fond, en ce qui concerne les actes individuels (une seconde distinction très importante doit alors être faite selon qu'ils sont créateurs de droit ou non).

 

En outre, aucune exigence de motivation n'est attachée à l'édiction des actes réglementaires tandis que les décisions individuelles défavorables doivent être justifiées (L211-2 CRPA).

 

15) Quelles sont les deux principales procédures applicables en matière d’élaboration d’actes administratifs unilatéraux ? 

 

Le processus d'adoption des actes administratifs unilatéraux est normalement défini par des textes (code des relations entre le public et l'administration), mais en leur absence, l'administration doit respecter des règles établies par la jurisprudence. 

 

Une procédure consultative est souvent suivie afin d'éclairer l'administration dans sa prise de décision, impliquant la consultation d'organes, lesquels formulent différents types d'avis : spontané (facultatif), simple (obligatoire mais non contraignant), et conforme (obligatoire et contraignant).

 

Le principe du contradictoire, dérivé du droit de la défense établi par l'arrêt Dame Veuve Trompier Gravier de 1944, oblige l'administration à permettre à la personne concernée de présenter des observations avant de prendre une décision. L'administration informe l'administré de la décision envisagée, lui accorde un délai pour formuler des observations, et lui permet d'accéder à son dossier. Sont concernées les décisions nécessitant une motivation, les mesures de police, les sanctions et les décisions individuelles défavorables.

 

Le non-respect de ces procédures (consultatives et contradictoires) peut entraîner l'annulation de la décision par le juge administratif (pour vice de procédure, légalité externe). Cependant, l'arrêt Danthony (2011) du Conseil d'État restreint cette possibilité d'annulation à la limitant aux cas dans lesquels l'irrégularité est considérée comme substantielle (susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision ou de priver les intéressés d’une garantie).

 

16) Dans quelles conditions l’administration est-elle obligée d’abroger un acte réglementaire ? 

 

L'administration est contrainte d'abroger un acte réglementaire s'il est illégal depuis son édiction ou est devenu illégal suite à un changement de circonstances en fait ou en droit sauf si l'illégalité a cessé (art. L243-2). Désormais codifiée, la règle trouve son origine dans l'arrêt Compagnie Alitalia (Conseil d'État, 1989, hérite de la jurisprudence Despujol, 1930).

 

Un changement de circonstances peut notamment rendre l'acte obsolète ou contraire à des normes supérieures. Une décision du Conseil d'État ou un changement de politique publique peuvent également motiver l'abrogation. Celle-ci doit respecter les principes généraux du droit administratif, incluant la non-rétroactivité (retrait impossible sauf dans un délai de 4 mois si illégal), et engage sa responsabilité si l'absence d'abrogation (pourtant obligatoire) a entraîné un préjudice.

 

17) L’arrêt KPMG (date, juridiction, faits et portée de l’arrêt) 

 

L'arrêt d'annulation " Société KPMG " rendu par l'assemblée du contentieux du Conseil d'État en 2006 porte sur la protection des administrés dans le cadre de l'édiction d'un acte réglementaire.

 

Afin de préciser la réforme de la profession de commissaire aux comptes (loi de sécurité financière, 2003), un code de déontologie est approuvé en 2005 par décret. Bien que la loi n'ait pas explicitement prévu l'application immédiate des nouvelles règles aux contrats en cours, la méconnaissance des obligations nouvelles pouvait entraîner des sanctions et une transition était nécessaire. La société KPMG, souhaitant l'annulation du code de déontologie, forme un recours en excès de pouvoir contre le décret. 

 

Le Conseil d'État consacre le principe de sécurité juridique. Sur ce fondement, le pouvoir réglementaire doit éventuellement prendre des mesures réglementaires transitoires en cas d'adoption d'une nouvelle réglementation dont les effets seraient excessifs (il s'agissait d'éviter une atteinte aux stipulations contractuelles en cours).

La Haute juridiction accède partiellement à la demande de KPMG et annule le décret.

 

Le Conseil d’État s’inscrit ainsi dans la même ligne que la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes et contribue à la détermination du régime de l'application des actes administratifs (dans le temps à venir).

En outre, depuis l'arrêt Journal de l'Aurore (1948), de nombreuses solutions étaient déduites du principe de sécurité juridique sans que ce dernier ne soit jamais expressément invoqué. La doctrine a pu hésiter sur le terme de "principe" en s'interrogeant sur la volonté du Conseil d'État à classer implicitement la sécurité juridique parmi les principes généraux du droit.

La solution de l'arrêt KPMG constituera par ailleurs la matrice de certaines jurisprudences. Elle permettra ainsi au Conseil d'État d'invalider l'abrogation d'actes censés entrer en vigueur prochainement ou d'affirmer qu'une règle jurisprudentielle nouvelle ne s'applique qu'après la lecture de l'arrêt qui l'établit (2014, Tarn et Garonne).

 

18) Quels sont les critères jurisprudentiels d’identification d’un contrat administratif ? 

 

La jurisprudence a identifié deux critères cumulatifs d'identification d'un contrat administratif : le critère organique et le critère matériel.

 

Le premier implique qu'un contrat est administratif si et seulement si au moins l'une des parties est une personne publique.

La situation la plus fréquente est celle d'un contrat conclu entre une entreprise privée et une administration publique. 

Lorsqu'un contrat lie deux personnes publiques, le critère organique est doublement rempli. Une présomption d'administrativité avait été posé (TC, 1983, Union des assurances de Paris) mais elle se trouve dépourvu d'effets dès lors qu'un contrat entre deux personnes publiques est de droit privé s'il ne fait naître que des rapports de droit privé entre les parties (TC, 1999, Commune de Bourisp).

Enfin, le contrat entre deux personnes privées relève en principe toujours du droit privé, mais il faut relever une véritable exception, la théorie de l'accessoire. Bien que très limitée, elle se traduit par la qualification administrative des contrats qui se rattachent de manière indissociable à un contrat administratif plus important (contrat de garantie des emprunts, contrat de cautionnement).

La " théorie du mandat administratif " conduit aussi à qualifier d'administratif un contrat conclu entre deux personnes privées lorsque l'une des partie agit pour le compte de l'administration (Conseil d'État, 1975, Société d'équipement de la région Montpelliéraine) de même qu'une personne privée transparente (création de l'administration dont le caractère privé relève d'un montage juridique) sera considérée comme une personne publique (Conseil d'État, Ville de Melun, 1990). En réalité, ces deux cas ne constituent nullement des exceptions mais doivent s'analyser comme un retour au principe.

 

Concernant le critère matériel, la jurisprudence a dégagé deux manières, pour un contrat, d'y satisfaire, par l'objet et par le contenu.

 

Par l'objet, le contrat est qualifié d'administratif s'il concerne l'exécution d'une mission de service public (Conseil d'État, 1956, arrêt Époux Bertin et arrêt Consorts Grimouard). 

 

Par le contenu, le contrat peut être qualifié d'administratif s'il comporte une clause caractérisant un rapport de droit public, déséquilibré au profit de la personne publique dans l'intérêt général (TC, 2014, Axa France). Historiquement, l'arrêt Société des granites porphyroïdes des Vosges (Conseil d'État, 1912) retenait la notion de clause exorbitante.

 

Le critère matériel met en tension les écoles Bordelaises et Toulousaines en admettant alternativement ces deux conditions.

 

19) Qu’est-ce qu’un contrat administratif par détermination de la loi ? Donnez deux exemples de contrats administratifs par détermination de la loi. 

 

La qualification des contrats administratifs ne relève pas de la liberté contractuelle des parties et la qualification législative prévaut sur les qualifications jurisprudentielles.

 

Au sein de la commande publique, la loi détermine deux catégories majeures de contrats administratifs : les marchés publics et les contrats de concession. Les marchés publics englobent les contrats onéreux conclus pour des travaux, fournitures, ou services en échange d'un prix fixe. Les contrats de concession impliquent la délégation par l'administration d'un service public à une entité privée, avec un transfert du risque financier.

 

Les contrats portant occupation du domaine public revêt également un caractère administratif selon le code de la commande publique. Si une personne publique conclut un contrat, généralement avec une entité privée, pour permettre l'occupation de son domaine public, ce contrat est automatiquement qualifié d'administratif.

 

La loi peut aussi énoncer la juridiction administrative compétente en cas de contentieux pour un type de contrat donné, ce qui équivaut à une qualification administrative indirecte.

 

La multiplication des qualifications législatives s'explique par le besoin de clarifier le statut des contrats passés par l'administration. Si la qualification législative prédomine, les critères jurisprudentiels conservent leur importance et continuent de générer des conflits de juridiction.  

 

20) Les arrêts Époux Bertin et Consorts Grimouard (date, juridiction, faits et portée des arrêts) 

 

Les arrêts de rejet Epoux Bertin et Consorts Grimouard rendu le 20 avril 1956 par la section du contentieux du Conseil d'État porte sur la qualification administrative d'un contrat et plus précisément sur le critère matériel lorsque le critère de la clause, exorbitante du droit commun ou impliquant des prérogatives de droit public, n'est pas validé.

 

Dans l'arrêt Epoux Bertin, l'administration avait passé un contrat verbal avec les particuliers afin qu'ils prennent en charge des réfugiés soviétiques au sortir de la SGM. Les époux réclament le payement d'une somme dont ils s'estiment créanciers. 

Le Conseil d'État doit examiner la décision de refus du Ministre des Anciens Combattants et Victimes de la Guerre.

 

Dans l'arrêt Consorts Grimouard, l'administration avait passé un contrat avec des propriétaires privés dans le cadre d'opérations de reboisement. À la suite d'un incendie causé par l'entrepreneur en charge du reboisement, les propriétaires parties au contrat et les autres sinistrés réclament l'indemnisation du sinistre par l'État et l'entrepreneur. 

Le Conseil d'État doit examiner le jugement condamnant l'État et l'entrepreneur à la suite du recours en annulation formé par le Ministre de l'agriculture.

 

Partant du constat qu'il ne saurait être déduit des clauses contractuelles l'existence d'un rapport de droit public sinon que l'administration est partie au contrat, mais que le reboisement ou l'hébergement des réfugiés s'inscrivent dans une mission de service public, ce contrat doit-il être qualifié d'administratif ?

 

Le Conseil d'État répond par la positive. La circonstance de l'exécution d'un service public suffit, lorsque le critère organique est rempli, à conférer au contrat un caractère administratif.

 

Alors que l'école de la puissance publique (Toulouse, Hauriou) semblait privilégiée, la solution adoptée constitue une revitalisation de l'école du service public (Bordeaux, Duguit).

 

21) Un contrat conclu entre deux personnes privées peut-il être un contrat administratif ? 

 

La jurisprudence a identifié deux critères cumulatifs d'identification d'un contrat administratif : le critère organique et le critère matériel.

Le premier implique qu'un contrat ne peut être administratif si l'une des parties n'est pas une personne publique. Le contrat entre deux personnes privées relèvent donc en principe toujours du droit privé, mais il faut relever une véritable exception, la théorie de l'accessoire. 

 

Bien que très limitée, elle se traduit par la qualification administrative des contrats qui se rattachent de manière indissociable à un contrat administratif plus important (contrat de garantie des emprunts, contrat de cautionnement).

 

La " théorie du mandat administratif " conduit aussi à qualifier d'administratif un contrat conclu entre deux personnes privées lorsque l'une des partie agit pour le compte de l'administration (Conseil d'État, 1975, Société d'équipement de la région Montpelliéraine) de même qu'une personne privée transparente (création de l'administration dont le caractère privé relève d'un montage juridique) sera considérée comme une personne publique (Conseil d'État, Ville de Melun, 1990). En réalité, ces deux cas ne constituent nullement des exceptions mais doivent s'analyser comme un retour au principe.

 

En outre, le législateur n'est pas soumis aux critères jurisprudentiels. Il écarte d'ailleurs directement le critère organique (seul cas) au sein du Code de l'énergie. Ce dernier dispose que le contrat passé entre EDF (personne privée) et les entreprises locales de distribution (personnes privées) est administratif.

 

22) Un contrat conclu entre deux personnes publiques est-il toujours un contrat administratif ? 

 

La jurisprudence a identifié deux critères cumulatifs d'identification d'un contrat administratif : le critère organique et le critère matériel.

Le premier implique qu'un contrat ne peut être administratif si l'une des parties n'est pas une personne publique. La situation la plus fréquente est celle d'un contrat conclu entre une entreprise privée et une administration publique. 

 

Lorsqu'un contrat lie deux personnes publiques, le critère organique est doublement rempli. Une présomption d'administrativité avait été posé (TC, 1983, Union des assurances de Paris) mais elle se trouve dépourvu d'effets dès lors qu'un contrat entre deux personnes publiques est de droit privé s'il ne fait naître que des rapports de droit privé entre les parties (TC, 1999, Commune de Bourisp).

Par conséquent, le contrat conclu entre deux personnes publiques ne peut être administratif si le critère matériel n'est pas rempli (exécution d'une mission de service public, Conseil d'État, Bertin, 1956 ou clause caractérisant un rapport de droit public, déséquilibré au profit de la personne publique dans l'intérêt général, TC, Axa France, 2014).

 

En outre, le législateur n'est pas soumis aux critères jurisprudentiels et peut donc soumettre un contrat liant deux personnes publiques à la juridiction judiciaire.



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